I – O PROJETO DE LEI 2.239/2022
Há temas que transcendem a técnica jurídica. A gratuidade da justiça é um deles.
Quando se discute quem faz ou não jus ao benefício, o debate costuma girar em torno de números, faixas de renda, declarações fiscais e critérios estatísticos. Contudo, por trás de cada processo existe uma pessoa. Existe alguém que teve um direito violado, que procura o Poder Judiciário na esperança de obter uma resposta e que, muitas vezes, encontra na porta de entrada da Justiça um obstáculo tão grande quanto o próprio conflito que pretende solucionar.
O Projeto de Lei n.º 2.239/2022 reacendeu esse debate ao propor critérios mais objetivos para a concessão da gratuidade da justiça. A iniciativa, em sua essência, merece reconhecimento. Afinal, é inegável que a ausência de parâmetros claros favorece decisões díspares para situações semelhantes, gerando insegurança jurídica tanto para os jurisdicionados quanto para os próprios magistrados.
Todavia, justamente por tratar de um direito fundamental, toda objetivação exige cautela.
A Justiça não pode ser transformada em uma equação matemática. A realidade humana é muito mais complexa do que qualquer linha traçada por um legislador. Há pessoas que vivem com pouco e conseguem suportar determinadas despesas extraordinárias; há outras que, embora aufiram renda superior ao limite que venha a ser estabelecido em lei, simplesmente não possuem condições reais de arcar com os custos de um processo judicial sem comprometer o sustento próprio e de sua família.
É nesse ponto que surge uma reflexão que, ao nosso sentir, merece ocupar o centro desse debate: ser economicamente autossuficiente não significa, necessariamente, ser processualmente autossuficiente.
Essa distinção, embora aparentemente singela, revela uma das maiores fragilidades de qualquer sistema baseado exclusivamente em critérios objetivos de renda. Afinal, a insuficiência de recursos não pode ser analisada isoladamente, como se o custo de todos os processos fosse idêntico ou como se todos os cidadãos suportassem o mesmo impacto financeiro ao ingressar em juízo.
Tomemos uma situação corriqueira nos litígios que envolvem servidores públicos do Estado de Goiás. Um servidor que recebe R$ 4.000,00 líquidos por mês dificilmente seria considerado pobre. Ainda assim, imagine que precise ajuizar uma demanda cujas custas iniciais atinjam R$ 10.000,00. Mesmo diante da possibilidade de parcelamento, o comprometimento mensal representaria parcela significativa de sua renda, impondo-lhe a difícil escolha entre buscar a tutela jurisdicional ou preservar o orçamento destinado à própria sobrevivência.
Nessa hipótese, a pergunta que realmente importa não é se essa pessoa é pobre perante a sociedade. A pergunta constitucionalmente relevante é outra: ela possui condições de suportar o custo do processo sem abrir mão de sua dignidade?
É justamente essa reflexão que inspira o presente artigo.
Não se pretende defender a ausência de critérios objetivos nem estimular o uso indiscriminado da gratuidade da justiça. Ao contrário. A criação de uma presunção legal de hipossuficiência para aqueles que percebem até determinado patamar de renda representa importante avanço institucional. O que se questiona é a possibilidade de que esse mesmo critério seja convertido em uma barreira absoluta, impedindo que situações concretas — muitas vezes evidentes — sejam apreciadas pelo Poder Judiciário.
O acesso à Justiça jamais poderá depender exclusivamente de uma operação aritmética. Porque, antes de ser um instituto processual, a gratuidade da justiça representa um compromisso constitucional com a dignidade da pessoa humana e com a efetividade dos direitos fundamentais. E direitos fundamentais não se medem apenas por números; medem-se, sobretudo, pela capacidade do Estado de assegurar que nenhuma pessoa deixe de buscar Justiça porque o preço para ingressar em juízo se tornou maior do que sua própria possibilidade de viver com dignidade.
II – O ACESSO À JUSTIÇA PELA ÓTICA CONSTITUINTE
Ao assegurar, no art. 5º, inciso LXXIV, que “o Estado prestará assistência jurídica integral e gratuita aos que comprovarem insuficiência de recursos”, a Constituição da República fez uma escolha consciente. Poderia ter adotado critérios objetivos de renda, patrimônio ou qualquer outro indicador econômico. Não o fez.
A opção do constituinte foi deliberadamente mais ampla e, por isso mesmo, mais humana. O texto constitucional não fala em pobreza. Não menciona salário-mínimo. Não estabelece percentuais, limites ou tabelas. Fala apenas em insuficiência de recursos.
Essa escolha terminológica está longe de ser acidental. Ao utilizar expressão aberta, a Constituição reconheceu que a capacidade financeira de um indivíduo não pode ser aferida apenas pelo quanto ele recebe ao final do mês, mas também pelo impacto que determinada despesa produzirá sobre sua vida e sobre a manutenção de sua dignidade.
É justamente por essa razão que o Código de Processo Civil também não condicionou a gratuidade da justiça a um patamar específico de renda. O legislador processual compreendeu que a insuficiência financeira é um conceito que exige análise concreta, pois depende não apenas da situação econômica do jurisdicionado, mas também da dimensão do encargo que lhe é imposto para exercer o direito de ação.
E essa conclusão decorre da própria lógica do instituto.
A gratuidade da justiça jamais teve por finalidade criar um benefício destinado exclusivamente às pessoas em situação de pobreza extrema. Seu propósito sempre foi outro: impedir que o custo do processo se transformasse em obstáculo ao exercício de um direito fundamental.
Essa diferença, embora sutil, altera completamente a perspectiva do debate.
Uma pessoa pode possuir emprego, renda estável, residência própria e ainda assim não dispor de recursos suficientes para suportar custas processuais que alcancem dezenas de milhares de reais. Da mesma forma, alguém pode apresentar renda modesta e, diante de uma demanda de reduzido impacto financeiro, conseguir arcar com as despesas sem comprometer sua subsistência.
Isso demonstra que a capacidade econômica do jurisdicionado e a capacidade de suportar os custos de um processo não são conceitos necessariamente coincidentes.
Infelizmente, a prática forense revela situações que desafiam qualquer tentativa de padronização absoluta.
Nos tribunais em que as custas judiciais atingem valores significativamente elevados, não é incomum encontrar cidadãos pertencentes à classe média que simplesmente desistem de ajuizar demandas legítimas porque o custo inicial do processo se mostra incompatível com sua realidade financeira. Não lhes falta razão jurídica. Não lhes falta interesse processual. Falta-lhes apenas condição econômica para ultrapassar a primeira barreira imposta ao exercício da jurisdição.
Tal realidade evidencia um fenômeno que, ao nosso sentir, merece maior atenção da doutrina: a existência daquilo que se pode denominar hipossuficiência processual.
A hipossuficiência econômica diz respeito à condição patrimonial do indivíduo perante a sociedade. A hipossuficiência processual, por sua vez, relaciona-se à incapacidade concreta de suportar os custos do processo sem comprometer o próprio sustento ou o de sua família. Os conceitos dialogam entre si, mas não se confundem.
É perfeitamente possível que alguém não seja considerado economicamente vulnerável para fins de políticas públicas e, ainda assim, revele manifesta hipossuficiência processual diante do elevado custo de acesso ao Poder Judiciário.
Essa distinção talvez represente o ponto central de toda a discussão envolvendo o Projeto de Lei n.º 2.239/2022.
O verdadeiro desafio do legislador não consiste em identificar quem é pobre, mas em assegurar que ninguém seja privado do direito de ação simplesmente porque o preço para ingressar em juízo tornou-se incompatível com sua capacidade financeira.
Em um Estado Democrático de Direito, a Justiça não pode ser um serviço acessível apenas àqueles que conseguem suportar seu custo. Ela deve permanecer aberta a todos aqueles que, de forma legítima, necessitam da tutela jurisdicional para ver reconhecido ou protegido um direito.
Afinal, quando o custo do processo se torna maior do que a capacidade real do cidadão de suportá-lo, o que deixa de existir não é apenas a gratuidade da justiça. É o próprio acesso à Justiça.
III – A EVOLUÇÃO DO DEBATE LEGISLATIVO
O Projeto de Lei n.º 2.239/2022 nasceu de uma preocupação legítima.
Durante anos, a ausência de critérios minimamente uniformes para a concessão da gratuidade da justiça produziu um cenário de profunda insegurança jurídica. Não raras vezes, jurisdicionados em situações econômicas praticamente idênticas recebiam decisões completamente distintas apenas em razão do órgão julgador ou do magistrado responsável pelo feito.
A falta de objetividade passou a alimentar dois problemas igualmente preocupantes. De um lado, pessoas efetivamente necessitadas enfrentavam sucessivas exigências documentais para comprovar uma condição econômica que, muitas vezes, já se mostrava evidente. De outro, também se verificavam situações de utilização indevida do benefício por litigantes plenamente capazes de suportar os custos do processo, transferindo ao Estado um ônus que não lhe competia suportar.
Foi nesse contexto que surgiu a proposta legislativa.
Em sua concepção inicial, entretanto, o projeto despertou compreensível preocupação entre operadores do Direito. A vinculação da gratuidade da justiça a critérios predominantemente objetivos poderia conduzir à equivocada conclusão de que a renda mensal, isoladamente considerada, seria suficiente para definir quem poderia ou não exercer, sem ônus, o direito constitucional de acesso ao Poder Judiciário.
A preocupação não era com a criação de uma presunção legal favorável aos cidadãos de menor renda. Ao contrário, essa medida sempre pareceu salutar. O verdadeiro receio consistia na possibilidade de que o critério objetivo deixasse de funcionar como um ponto de partida para transformar-se em um ponto final da análise judicial.
Felizmente, a discussão travada no Senado Federal revelou sensível amadurecimento da proposta.
Ao longo da tramitação, o texto foi amplamente debatido, recebeu diversas emendas e acabou sendo aprovado mediante substitutivo, resultado de um processo legislativo que procurou compatibilizar a necessária objetividade com a preservação das garantias constitucionais do acesso à Justiça.
O substitutivo aprovado passou a estabelecer hipóteses objetivas que facilitam o reconhecimento da gratuidade da justiça, como a renda líquida mensal de até dois salários-mínimos, além de outras situações indicativas de vulnerabilidade social, sem abandonar por completo a possibilidade de análise da efetiva capacidade financeira do requerente quando as circunstâncias do caso assim exigirem. Também preservou a possibilidade de o magistrado indeferir o benefício quando existirem elementos concretos que evidenciem capacidade econômica incompatível com a concessão da gratuidade.
Esse aperfeiçoamento merece ser reconhecido.
Não se trata apenas de conferir maior segurança jurídica aos magistrados. Trata-se, sobretudo, de oferecer maior previsibilidade ao cidadão, permitindo que pessoas em situações evidentemente compatíveis com a gratuidade não precisem transformar o próprio pedido em um novo processo de produção de provas sobre sua condição financeira.
Entretanto, o debate legislativo ainda não está encerrado.
O substitutivo aprovado pelo Senado retornou à Câmara dos Deputados justamente porque alterou substancialmente o texto originalmente aprovado pelos deputados. A palavra final do Congresso Nacional ainda será proferida pela Câmara, que poderá acolher, modificar ou rejeitar as alterações promovidas pelo Senado.
É precisamente por essa razão que o momento é oportuno para refletir sobre os rumos da proposta.
Se a futura legislação consolidar o entendimento de que o limite de dois salários-mínimos representa uma presunção legal de hipossuficiência, sem impedir que qualquer cidadão demonstre, no caso concreto, a impossibilidade de suportar os custos do processo, o Brasil terá dado um passo importante para conciliar segurança jurídica e efetividade do acesso à Justiça.
Todavia, se esse mesmo parâmetro vier a ser compreendido como uma barreira absoluta, transformando o critério econômico em requisito excludente para o exercício de um direito fundamental, correremos o risco de solucionar um problema histórico criando outro ainda mais grave: impedir que cidadãos com efetiva incapacidade financeira para custear determinado processo tenham acesso ao Poder Judiciário simplesmente porque sua renda supera, por pequena margem, o limite previsto em lei.
A diferença entre essas duas interpretações é, ao mesmo tempo, sutil e profunda. Em uma delas, o critério objetivo amplia o acesso à Justiça. Na outra, ele passa a limitá-lo.
E quando se trata de direitos fundamentais, essa diferença jamais pode ser considerada um mero detalhe legislativo.
IV – ENTRE A RENDA E O ACESSO À JUSTIÇA: A NECESSÁRIA DISTINÇÃO ENTRE HIPOSSUFICIÊNCIA ECONÔMICA E HIPOSSUFICIÊNCIA PROCESSUAL
É justamente neste ponto que o debate sobre o Projeto de Lei n.º 2.239/2022 deixa de ser meramente legislativo para assumir contornos constitucionais.
Ninguém discute a importância de se estabelecer critérios mais objetivos para a concessão da gratuidade da justiça. A previsibilidade das decisões fortalece a segurança jurídica, reduz litigiosidade incidental e proporciona maior igualdade de tratamento aos jurisdicionados. Sob essa perspectiva, a criação de uma presunção legal de hipossuficiência para aqueles que percebem até determinado patamar de renda revela-se não apenas legítima, mas desejável.
O problema começa quando se imagina que a realidade humana possa ser integralmente enquadrada dentro de um critério matemático.
A vida não se desenvolve em faixas de renda. Os conflitos não possuem o mesmo custo. As despesas processuais não são uniformes em todo o território nacional. Ainda assim, um critério objetivo absoluto trataria situações profundamente distintas como se fossem rigorosamente iguais.
É exatamente aí que reside a principal preocupação.
É rotineiro na prática da advocacia deparar-se com uma categoria de jurisdicionados que não se enquadra no conceito clássico de pobreza, mas que tampouco possui condições efetivas de suportar os elevados custos de determinadas demandas judiciais.
São trabalhadores, pequenos empresários, profissionais liberais, aposentados e famílias pertencentes à classe média brasileira. Pessoas que mantêm suas obrigações em dia, possuem renda regular, mas vivem daquilo que recebem mensalmente. Não dispõem de patrimônio líquido suficiente para custear despesas extraordinárias de elevada monta e, muito menos, para transformar o acesso ao Judiciário em mais um compromisso financeiro incompatível com seu orçamento doméstico.
Essa realidade é facilmente percebida em diversos tribunais brasileiros, como o caso do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás que chega a ter custas processuais até 4 vezes acima de custas processuais de Tribunais de Justiça de outros estados.
Tomemos como exemplo demandas cujo valor da causa resulta na fixação de custas iniciais em patamares elevados, situação absolutamente comum em determinadas matérias. Não são raros os casos em que essas despesas alcançam R$ 10.000,00, R$ 15.000,00 ou até valores superiores.
No Tribunal de Justiça do Estado de Goiás/GO, processo que tramitará na Vara da Fazenda Pública Estadual da Capital e cujo valor de causa é de R$ 200.000,00 tem custas processuais iniciais de R$ 10.325,11
Imagine-se, então, um cidadão que perceba renda líquida mensal de aproximadamente R$ 4.000,00.
Sob uma análise meramente estatística, talvez ele não pudesse ser considerado hipossuficiente.
Entretanto, se para exercer seu direito constitucional de ação lhe for exigido o pagamento de custas processuais no importe de R$ 10.000,00 — ainda que parceladas em dez prestações de R$ 1.000,00 —, vinte e cinco por cento de sua renda mensal ficará comprometida durante quase um ano inteiro.
A consequência prática é evidente.
Esse cidadão continuará tendo renda superior ao limite legal eventualmente estabelecido, mas deixará de possuir condições concretas de acessar o Poder Judiciário sem comprometer sua própria subsistência.
É justamente nesse momento que a discussão deixa de ser econômica para tornar-se processual.
Ao nosso sentir, a doutrina e a jurisprudência precisam reconhecer uma distinção que, embora implícita no sistema constitucional, ainda recebe pouca atenção: hipossuficiência econômica e hipossuficiência processual não são conceitos sinônimos.
A primeira diz respeito à situação patrimonial do indivíduo perante a sociedade.
A segunda refere-se à sua efetiva capacidade de suportar os custos de determinado processo judicial sem sacrificar o mínimo existencial assegurado pela Constituição.
Pode haver coincidência entre ambas e frequentemente há, mas não se trata de uma relação necessária.
Uma pessoa pode não preencher os requisitos de programas sociais, não ser considerada economicamente vulnerável para fins de políticas públicas e, ainda assim, revelar inequívoca incapacidade financeira para suportar os custos de um processo específico.
E essa distinção encontra respaldo no próprio texto constitucional.
O art. 5º, inciso LXXIV, da Constituição Federal não afirma que o Estado prestará assistência jurídica gratuita aos pobres. Tampouco menciona renda, salário-mínimo ou qualquer outro parâmetro econômico objetivo.
A Constituição utiliza expressão significativamente mais abrangente: “insuficiência de recursos”.
Recursos para quê?
Naturalmente, recursos para suportar as despesas necessárias ao exercício do direito de ação.
Sob essa perspectiva, a insuficiência constitucionalmente relevante não pode ser analisada de maneira isolada, abstraindo-se justamente o elemento que lhe dá sentido: O custo concreto do acesso à Justiça.
Não parece compatível com a Constituição afirmar que alguém possui recursos suficientes apenas porque sua renda supera determinado patamar, quando a própria realidade demonstra que as despesas processuais exigidas consumirão parcela substancial de sua capacidade financeira.
O acesso à Justiça não pode depender exclusivamente do quanto o cidadão recebe ao final do mês.
Deve depender, sobretudo, de sua efetiva capacidade de suportar o custo da jurisdição sem renunciar a condições mínimas de existência digna.
É exatamente por isso que o avanço promovido pelo Senado Federal merece especial reconhecimento.
Ao aperfeiçoar o texto originalmente proposto, o Senado caminhou em direção a um modelo significativamente mais equilibrado. A instituição de critérios objetivos para identificação das situações em que a hipossuficiência é manifesta representa importante instrumento de racionalização do sistema. Contudo, igualmente relevante foi a preservação da possibilidade de apreciação das circunstâncias concretas quando a realidade econômica do jurisdicionado não puder ser adequadamente compreendida por um simples parâmetro de renda.
Essa talvez seja a interpretação mais fiel ao modelo constitucional brasileiro.
O limite de dois salários-mínimos deve funcionar como uma presunção legal favorável, facilitando o reconhecimento da gratuidade da justiça para aqueles cuja vulnerabilidade financeira se apresenta evidente.
Jamais, porém, como um teto intransponível capaz de impedir que outros cidadãos demonstrem, mediante prova idônea, que o custo do processo lhes é objetivamente incompatível com sua realidade financeira.
Essa solução fortalece o Projeto de Lei e permite que o legislador alcance seu objetivo de conferir maior segurança jurídica sem sacrificar o núcleo essencial de um dos mais importantes direitos fundamentais assegurados pela Constituição da República. Porque, em última análise, a verdadeira finalidade da gratuidade da justiça nunca foi combater a pobreza, mas sim impedir que o custo da jurisdição se transformasse em obstáculo para o exercício do próprio direito de ação.
V – CONCLUSÃO
O Projeto de Lei n.º 2.239/2022 representa uma oportunidade de aperfeiçoar o sistema brasileiro de concessão da gratuidade da justiça. A busca por critérios mais objetivos é legítima, necessária e capaz de reduzir a insegurança jurídica que há anos acompanha a aplicação do instituto.
O avanço promovido pelo Senado Federal demonstra que o debate legislativo amadureceu ao reconhecer que a objetividade não pode significar o abandono da análise das particularidades de cada caso. A criação de parâmetros claros para as situações de manifesta hipossuficiência constitui medida salutar, desde que não impeça a demonstração da insuficiência de recursos por aqueles que, embora percebam renda superior ao limite legal, não possuam condições concretas de suportar os custos do processo.
Afinal, o verdadeiro desafio não está em identificar quem é pobre, mas em assegurar que ninguém seja privado do direito de acesso à Justiça em razão do custo da própria jurisdição.
Mais do que uma discussão sobre renda, trata-se de uma reflexão sobre cidadania, dignidade e efetividade dos direitos fundamentais.
Se a futura legislação for interpretada como instrumento de ampliação do acesso à Justiça, estabelecendo uma presunção favorável sem transformar o critério econômico em barreira absoluta, terá cumprido seu propósito constitucional.
Porque, ao final, o direito de ação não pode ser um privilégio de quem pode pagar por ele. Deve permanecer como uma garantia de todos aqueles que, diante de uma lesão ou ameaça a direito, buscam no Poder Judiciário não um benefício, mas a realização da própria Justiça.